La Macronie et la démocratie environnementale : quelles perspectives ?

Il y a ce qu'on dit et il y a ce qu'on fait : cela est particulièrement vrai en Macronie. Tout en se proclamant promoteurs de l'expression citoyenne, E Macron et son gouvernement ne semblent pas apprécier cette expression lorsqu'elle leur est contraire. Aussi tentent-t'ils dans le cadre du projet de réforme constitutionnelle d'amoindrir, sinon de supprimer, les quelques contre-pouvoirs existants

Dans le domaine de la protection de l’environnement, lorsqu’il s’agit d’évaluer quelle incidence un projet public ou privé aura sur l’environnement, il existe en France 2 autorités qui sont censées organiser et faciliter la participation du public. Il s’agit de la CNDP qui est une AAI (autorité administrative indépendante) et de L’Ae ou Autorité environnementale qui dépend du Ministère de la Transition écologique et solidaire.
Depuis l’arrivée au pouvoir d’E. Macron, diverses mesures ont été prises par le gouvernement, au prétexte de simplifier et d’accélérer les procédures, pour réduire la participation des citoyens et augmenter le pouvoir discrétionnaire des préfets, notamment en sortant certains projets de la procédure d’enquête publique. Cette évolution politique a inquiété la Commission européenne qui a adressé à la France le 7 mars dernier une mise en demeure, afin qu’elle mette sa législation en conformité avec la directive européenne du 13/12/2011 (1) concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement.

Le diagnostic de la Commission européenne est sans équivoque : « La législation nationale semble exclure certains types de projets des procédures d’évaluation des incidences sur l’environnement et fixer des seuils d’exemption inadaptés pour les projets. En outre, les moyens sont insuffisants pour l’examen des autres évaluations pertinentes« . Si cela pose la question de la place qu’ E. Macron et son gouvernement accordent à la démocratie environnementale, on peut s’interroger sur les rôles actuels de la CNDP et de l’Ae dans ce contexte politique.

La CNDP (2) Son rôle est de « faire respecter et d’assurer la correcte mise en place des procédures de démocratie participative prévues par la loi ou promues de manière volontaire par les pouvoirs publics. Ces procédures servent à faire exprimer les citoyens sur les projets et les politiques publiques à fort impact socio-économique et environnemental et à permettre aux décideurs d’être éclairés par les contributions et par l’expression du grand public. ». Depuis mars 2018 ses compétences ont été élargies et renforcées par la loi : elle peut désormais : « décider et financer des expertises alternatives ou complémentaires, d’assurer la conciliation en cas de conflit sur un projet, de réaliser des débats publics sur des plans et programmes, d’organiser les concertations remplaçant les enquêtes publiques ».

La CNDP dispose actuellement d’une bonne liberté d’action. En tant que AAI elle est placée en dehors des structures administratives et n’est soumise à aucune autorité ministérielle. Elle ne peut recevoir d’ordres, consignes ou conseils de la part des pouvoirs publics. Son organisation collégiale favorise son indépendance. Elle est composée d’un président, de 2 vices présidents et de 22 membres d’origines diverses : parlementaires, élus locaux, membres du Conseil d’Etat, de la Cour de Cassation, de la Cour des Comptes, des tribunaux administratifs, des associations environnementales, du patronat, des syndicats, de personnalités qualifiées (Compagnie Nationale des commissaires enquêteurs).
Son indépendance s’est manifestée récemment lorsque sa présidente Chantal Jouanno, pourtant nommée en mars 2018 par E. Macron, a été sollicitée par ce dernier pour cautionner et conduire la démarche du « Grand débat », censée contrer le mouvement des « Gilets jaunes ». C. Jouanno a refusé de cautionner cette démarche au prétexte que les conditions d’une réelle participation citoyenne n’étaient pas réunies.

L’Autorité environnementale (AE) (3) . Elle dépend du ministère de la transition écologique. Créée dans le cadre du droit européen à l’environnement, son rôle est d’organiser une évaluation sur les plans programmes et projets susceptibles d’impacter l’environnement et de donner son avis. Cette évaluation est censée être « indépendante » des études faites par le maître d’ouvrage. (Ndlr : ce qui n’est pas toujours le cas, notamment quand le maître d’ouvrage  est une entreprise publique ou semi-publique opérant dans un secteur sensible : par exemple EDF ou Orano dans le secteur du nucléaire)
Au niveau des plans et programmes à caractère national c’est le ministère de la transition écologique et solidaire qui constitue l’Ae en s’appuyant sur son service : le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD).
Au niveau des plans, programmes et projets locaux (SCOT, PLU, PDU, SRADT, SAGE, installations classées, etc.) c’est une Mission Régionale d’Autorité environnementale ( MRAe) qui organise une évaluation et donne son avis.
Les 15 membres du CGEDD, dont 10 issus de la fonction publique d’Etat et 5 membres associés, choisis en raison de leurs compétences en matière d’environnement, sont nommés par arrêté du Ministère de la Transition écologique et solidaire. Les MRAe sont constituées de 4 membres dont 2 permanents du CGEDD et de 2 membres associés choisis localement.
L’Autorité environnementale dans ses deux déclinaisons nationales et locales apparait, dans son organisation comme dans le recrutement de ses « experts », comme un outil de l’Etat et en tant que tel son indépendance peut être considérée comme relative, particulièrement lorsque l’action gouvernementale est concernée.

Le rôle et les missions de ces 2 autorités, l’Ae et le CGEDD se recoupent dans de nombreux cas et peuvent alors constituer une « usine à gaz » préjudiciable à la fois à la démocratie et à la bonne fin des projets. C’est pourquoi Chantal Jouanno, présidente du CGEDD, vient de remettre au gouvernement un rapport qui préconise une fusion de ces deux instances.
Elle considère que ces deux instances sont complémentaires : « En fusionnant les deux, on aurait tous les outils dans une même main, en totale cohérence avec le droit européen ». Le débat public intervient en amont et l’évaluation environnementale en aval, mais reliées dans une même institution elles peuvent se nourrir l’une, l’autre. Les résultats du débat public peuvent permettre de corriger un projet et faire évoluer l’étude d’impact et les mesures d’évitement tandis que la CNDP peut informer le public des résultats de l’évaluation environnementale, etc.…

Cette proposition arrive à un moment où le  projet de réforme constitutionnelle annoncé par E. Macron lors de la campagne présidentielle est à nouveau revenu sur le tapis. Rappelons qu’il s’agissait de toiletter les institutions de la 5ème république pour assurer « un renouveau démocratique ». La version actuelle du projet de réforme fait de l’écologie une priorité, inscrite dans la constitution, élargit le champ des domaines susceptibles d’être soumis à référendum, assouplit les conditions nécessaires au lancement d’un référendum d’initiative partagée, mais aussi transformerait le CESE (Conseil économique, social et environnemental) en CPC (Conseil de participation citoyenne), qui serait en charge de la consultation du public au moyen de conventions de citoyens tirés au sort, à son initiative ou à celle du gouvernement.
Cette évolution du CESE en CPC, risque de créer une nouvelle « usine à gaz » beaucoup moins efficace que la CNDP vu sa taille et sa composition et qui viendrait concurrencer cette commission indépendante tout en réduisant les procédures de démocratie participative à de simples consultations.

Le premier ministre E. Philippe devant le CESE (image Courrier des maires)

Le projet, présenté par la CNDP, de fusion de la Commission Nationale du Débat Public et de l’Autorité environnementale en une seule grande autorité administrative indépendante,  a-t-il des chances d’être pris en compte par E. Macron et son gouvernement qui ont fait l’expérience de l’indocilité de C. Jouanno ? Il est clair que la création d’une telle Haute autorité indépendante donnerait plus de poids au droit à la participation des citoyens, donc renforcerait d’éventuels contre-pouvoirs à la Macronie et aux exécutifs gouvernementaux qui suivraient. Il est par exemple proposé selon C. Jouanno « que les projets ne puissent plus franchir d’étape tant que cette Haute autorité n’aura pas validé le respect de chaque procédure de participation du public et d’évaluation environnementale. Une réponse motivée des maîtres d’ouvrage sera aussi exigée en réponse aux arguments du public. Cela présente l’avantage pour le citoyen de ne pas se voir imposer des projets qui ont sauté les cases de  la participation du public. Et, pour le maître d’ouvrage, c’est une garantie en cas de recours ».

Compte tenu du contexte politique actuel, le gouvernement semble avoir reporté le projet de réforme constitutionnelle en 2020 ce qui permet au différentes parties de fourbir leurs arguments. La réforme proposée par la CNDP ne nécessite cependant pas une révision constitutionnelle, une simple loi suffit….

Louise B. Velpeau et Hubert Reys pour le Clairon de l’Atax le 20 /07/2019

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Notes:
  1. https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:026:0001:0021:FR:PDF
  2. https://www.debatpublic.fr/
  3. http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/l-autorite-environnementale-r145.html

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