UNE RÉPONSE PARTICULIÈRE A LA CRISE DU LOGEMENT SOCIAL

Un levier efficace pour accroître et diversifier l’offre en logements locatifs à loyers modérés sur les territoires.

Les Quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) relèvent dans leur conception d’un système de production massive de logements à caractère social, développé en France à partir du milieu des années 1950. Celui-ci constituait à l’époque la réponse à une crise du logement qui trouvait sa source, dans les pénuries de logements provoqués par les destructions de la seconde guerre mondiale, mais aussi en raison de nouveaux besoins créés par le redéploiement économique du pays au cours des « trente glorieuses ».
Les logements ainsi produits, apportaient par l’importance de leurs prestations techniques et des commodités offertes, un mieux incontestable aux conditions de vie de leurs habitants, dépourvus jusqu’alors d’un tel confort, pour la plupart d’entre eux .

En près de 70 ans, la société française a profondément changé dans ses modes de vie et particulièrement d’habiter. La question de l’adéquation des « Grands ensembles » à l’évolution des besoins de leurs habitants et des nouveaux entrants dans le parc HLM s’est rapidement posée. En réponse, les actions d’adaptation du cadre physique aux besoins des habitants ont pour l’essentiel conduit à 3 types d’opérations schématiquement définies par :

  • La réhabilitation-amélioration du cadre bâti par des travaux de rénovation auxquels s’ajoutaient le cas échéant des prestations de confort et / ou d’esthétique (par ex : balcons, nouveaux revêtements, etc.)
  • La restructuration lourde du cadre bâti (lorsque des opportunités financières le permettaient) pour adapter des logements aux caractéristiques particulières de certains habitants (très grandes familles, personnes handicapées…)
  • La démolition et éventuellement reconstruction sur un autre site de logements devenus inutilisables ou ingérables (cadre physique dégradé, inadapté à la demande (logements vides), concentration de problèmes sociaux (ghettos, violence)

Mais toutes ces actions d’adaptation, souvent réitérées sur un même patrimoine, n’ont pas suffi à modifier de façon conséquente l’offre de logements sociaux qui reste en décalage avec les besoins recensés, alors qu’avec près de 2,50 millions de ménages en attente d’un logement social, la crise du logement s’avère plus grave que jamais.
Pourtant, en dépit d’un contexte économique et politique actuellement peu propice, des solutions capables d’améliorer la situation existent. En voici une, proposée par Nicolas Gigot, un professionnel doté d’une expérience conséquente dans le domaine du logement social.

La rédaction du Clairon de l’Atax

 

Nicolas Gigot, expert consultant (photo NG)

 

 

Restructurer l’offre HLM par la réhabilitation-restructuration : un levier efficace pour accroître et diversifier l’offre en logements locatifs à loyers modérés sur les territoires.

 

 

 

Pour une évolution réglementaire maîtrisée

La structure de l’offre locative en QPV (Quartiers prioritaires de la politique de la ville) peut être réadaptée et pas seulement par démolition. Les quartiers prioritaires de la politique de la Ville sont le plus souvent marqués par une offre en logements mono-produit répétitive en logements locatifs sociaux familiaux à bas loyers. Outre certaines faiblesses de conception selon les sites (en partie au plan du rapport avec l’espace public), ces quartiers concentrent une offre très typée qui les distingue du reste du territoire de leurs agglomérations respectives. Ces logements ne sont plus adaptés :

  • ni à la composition de la structure sociale actuelle : dans les agglomérations urbaines, près d’un ménage sur deux ne comporte qu’une seule personne, or les quartiers en QPV quasi exclusivement des logements familiaux en T3, T4 et T5 et plus.
  • Ni à la demande en logements locatifs sociaux : près des deux tiers des demandeurs hors mutation recherchent des petits logements de T2 ou moins.
  • Ni au vieillissement des ménages parce que l’accessibilité des logements n’y est souvent pas ou mal assurée.

Ce décalage conduit mécaniquement et inévitablement à :

  • une spécialisation de l’occupation sociale,
  • la sous-occupation d’une part importante des logements locatifs sociaux – 20 à 40 %,
  • l’impossibilité pour ces quartiers à accueillir la mobilité des jeunes actifs et des étudiants qui pourraient contribuer à une dynamique de diversification sociale.

L’ANRU incite, à raison, à une transformation de la structure urbaine de ces quartiers, de leur rapport avec leur environnement mais aussi à un renouvellement de l’offre en logements pour redonner diversité et attractivité.
L’Agence et les projets réalisés ou en cours, ont jusqu’à présent privilégié les opérations de démolition compensées par de la reconstruction en locatif social hors site, et de création de programmes en accession sociale sur site. Compte tenu de leur coût économique, de leur empreinte carbone, et de la difficulté à recréer rapidement une attractivité pour l’accession à la propriété, ces opérations sont longues, mal acceptées et très coûteuses en subventions. Elles restent nécessaires dans certaines configurations urbaines et/ou techniques. Mais elles ne peuvent souvent pas être menées à l’échelle à laquelle il le faudrait pour renouveler en profondeur la composition sociale du quartier et donner envie à de jeunes ménages de s’y installer pour dé-spécialiser l’occupation sociale de ces quartiers.

L’exemple du quartier des Hauts de Chambéry en est une illustration.
Si le PRU (Projet de rénovation urbaine – Projet définissant la zone ANRU, élaboré par les communes et communautés de communes en lien avec un délégué territorial de l’ANRU) 1 a commencé la transformation de la trame urbaine du quartier, les démolitions prévues ont été très mal accueillies et n’ont donc pas pu être réalisées en totalité. La diversification de l’offre en logement est restée très limitée. Du coup, le diagnostic habitat du NPNRU (Nouveau programme national de renouvellement urbain) réalisé en 2016 par HTC note, après 15 ans d’interventions urbaines et sociales en GPV (Grand projet de ville) puis sous convention « ANRU 1 » que :

  • avec plus de 1 000 logements T4 et + à moins de 5 €/m², les Hauts de Chambéry continuent de concentrer 50 % du parc de grands logements à bas loyer de l’agglomération, ce qui entraîne une forte spécialisation de l’occupation sociale.
  • 14 résidences de plus de 50 logements concentrent de 45 % à 70 % de T4 et +.
  • la sous-occupation des logements atteint 22 % dans ce patrimoine, parfois jusqu’à 40 %.

La restructuration lourde du parc existant est une solution complémentaire à encourager

Pour amplifier la diversification de l’offre en logement particulièrement dans les QPV, et sa réadaptation à la diversité de la demande sociale, les réhabilitations-restructurations lourdes peuvent constituer une solution efficace. Certains immeubles de ces quartiers permettent techniquement la reconfiguration des cellules logement à l’intérieur de leur « enveloppe ».
Que ce soit dans les immeubles ″tours″ ou dans les immeubles ″barres″, il est possible à partir d’un ou deux grands logements familiaux, de faire deux ou trois T1bis, T2 et petits T3 qui répondent à l’essentiel du spectre de la demande sociale actuelle et notamment celle des jeunes en parcours d’étude, ou de premier travail, mais aussi aux adultes en mobilité professionnelle ou familiale. Au plan architectural et technique, l’ajout de balcons et de dessertes par ascenseur, là où il n’y en a pas, sont possibles et permettent de recréer des logements confortables et accessibles.

Nous avons procédé à Chambéry à la restructuration de 30 T4 et T5 d’une tour de 18 niveaux en 60 T1bis, T2 et T3 et lancé des travaux de même nature dans cinq autres immeubles ″ barres″.
En tout, ce seront 140 grands logements qui deviendront : 280 logements T1bis, T2 et T3. Sur les quelques 1 000 logements T4 et + à bas loyers du quartier c » qui constitue à la fois :

  • Une diversification significative qui permet de passer d’une proportion de T4 et + de 40 % (1 000 sur 2 500) à une proportion de 33 % (860 sur 2640).
  • Une complémentarité significative par rapport aux 96 logements prévus en démolition,
  • Un réajustement par rapport à la sous occupation constatée (au moins deux pièces de plus que d’occupants) des grands logements.
  • Le maintien d’une offre significative en grands logements à bas loyer qui permet de répondre aux trajectoires des familles avec enfants.

Un bilan économique social et environnemental favorable

Après étude et analyse du bilan des investissements et des comptes d’exploitation prévisionnels, la comparaison entre le bilan économique d’une démolition-reconstruction et celui d’une restructuration est largement favorable à la seconde :

  • Coût et financement simplifiés d’une démolition-reconstruction

Démolition : 45 k€/logement – valorisation foncière * 80 % = 30 k€ de subvention ANRU par logement

Reconstruction : 155 k€/logt * 3 % = 4,65 k€ de subvention ANRU par logement.

Soit un coût global d’environ 200 k€/logement reconstitué pour une subvention d’environ 35 k€/logement démoli et reconstruit.

  • Coût et financement d’une restructuration d’un grand logement en 2 « petits » logements

Travaux de restructuration : 140 k€ par grand logement de départ – 10 k€ * 10 % = 13 k€ de subvention ANRU par logement de départ.

Soit un coût global de 70 k€ par petit logement créé, pour une subvention d’environ 7,5 k€ /logt créé.
Avec la mobilisation des prêts de très long terme de la CDC rendue possible par le niveau de travaux, le compte d’exploitation de ces nouveaux logements créés s’équilibre à un loyer entre 7 et 8 €/m² SHAB (Surface habitable) (compatible avec un conventionnement en PLS [Prêt locatif social – Les bailleurs bénéficient d’une TVA à taux réduit (taux identique aux PLUS et PLAI] et d’une exonération de Taxe foncière de 25 ans, contre conventionnement APL avec l’État)) avec mobilisation de 20 à 30 % de fonds propres. Ce niveau de loyer permet de proposer un T1bis de 35 m² remis à neuf entre 245 et 280 €/mois et un T2 de 45 m² entre 315 et 360 €/mois.

La restructuration lourde des grands logements HLM (T4 et +) en logements de type T1bis, T2 et T3 est vertueuse de tous les points de vue.

  • Au plan social
  • Les loyers des “nouveaux” logements locatifs produits sont de 30 à 50 % en dessous du prix du marché pour un segment en grande tension dans toutes les agglomérations en zone A et B. L’offre nouvelle supplémentaire : on gagne 1 nouveau logement par logement restructuré – concourt à remplir la mission sociale des Offices HLM.
  • Si l’on prend comme point de repère l’APL (Aide personnalisée au logement – aide financière destinée à réduire le montant du loyer) moyenne versée pour une personne seule – 157 €/mois, ou pour un couple sans enfant – 178 €/mois, ces logements restent accessibles à tous les ménages quels que soient leurs revenus.
  • Cette nouvelle offre crée de fait de la diversification de l’occupation sociale du parc HLM des quartiers prioritaires, et offre de nouvelles possibilités de logements notamment aux jeunes en formation ou en accès à l’emploi.
  • Au plan économique
  • La restructuration mobilise moins d’investissements que la démolition/reconstruction et moins de subventions publiques.
  • Elle « crée de la valeur » pour l’opérateur HLM par le loyer complémentaire de 2 ou 3 €/m² qu’elle permet de générer de façon
    pérenne,
  • Elle permet de développer une offre locative nouvelle accessible aux personnes en mobilité.
  • Au plan environnemental
  • Évidemment, comme cela a déjà été largement étudié et démontré, le bilan carbone de la restructuration est bien plus favorable
    que celui de la démolition-reconstruction.
  • L’impact local d’une réhabilitation est beaucoup moins dur que celui d’une démolition

La question du re-conventionnement État-bailleur à prévoir et encadrer

Les réhabilitations-restructurations nécessitent de reconsidérer les conventions État-bailleurs des ensembles concernés pour plusieurs raisons

  • Il ne peut pas être question d’ajouter une offre supplémentaire en équivalent PLUS (Prêt locatif à usage social – catégorie correspondant aux HLM traditionnels (65 % de la population française éligible), loyers plus élevés que pour ceux des logements PLAI) voire PLAI (Prêt locatif aidé d’intégration – permet la construction de logements locatifs sociaux pour les personnes se trouvant dans une situation de grande précarité) dans les quartiers en QPV qui ne ferait qu’alourdir de fait le poids relatif du logement locatif social et très social dans ces périmètres. En effet les conventions d’origine – HLMo – prévoient des loyers plafonds inférieurs à ceux des PLAI neufs.
    L’objectif public de diversification de l’offre en logement ne serait pas rempli.
  • Il est nécessaire de recalculer toutes les surfaces de la convention. En effet les surfaces habitables évoluent par logement et par résidence dans la mesure où l’accès aux logements restructurés nécessitent de créer des surfaces de parties communes supplémentaires prises sur de la surface habitable. Les surfaces annexes ajoutées comptées en surface utile, support à la fixation des loyers, évoluent également avec la création de balcons supplémentaires et la division des caves.

Ralentissement inédit des mutations dans le parc HLM

Ces évolutions méritent d’être traitées en re-conventionnement entre l’État et le bailleur uniquement pour la part des logements nouvellement créés par restructuration. Or, pour l’instant, cette possibilité n’est pas prévue par les textes en vigueur.
Dans ces temps de pénurie de construction neuve appelés à durer quelques années tellement le cycle complet de la production immobilière est au ralenti, il y a du coup un ralentissement inédit des mutations dans le parc HLM, ce qui rend encore plus difficile aux jeunes ménages d’y accéder. Les organismes HLM et leurs partenaires pouvoirs publics méritent de prendre de nouvelles initiatives et ne peuvent pas prendre comme une fatalité le fait de voir vieillir leur locataires dans des logements trop grands et inadaptés pour eux.

Pour accélérer la rénovation, la diversification et la réadaptation du parc de logements notamment en QPV, la restructuration des T4 et plus surabondants par rapport à la demande, en T1bis, T2 et petits T3 avec reconventionnement en PLS après réhabilitation-restructuration, m’apparaît particulièrement adaptée pour trouver de nouvelles réponses pour mieux accueillir les étudiants, les jeunes travailleurs et les adultes en mobilité professionnelle ou familiale qui trop souvent sont contraints de trouver des solutions beaucoup plus onéreuses dans le parc locatif privé. Cette perspective est socialement vertueuse et recrée de la valeur pour les organismes HLM dont l’autofinancement s’est considérablement érodé. Il pourrait s’agir de créer un « PLS restructuration-rénovation urbaine ».

De plus cette solution permettrait d’accélérer et de mieux équilibrer la rénovation thermique du parc HLM ancien et ainsi de contribuer à sa revalorisation pérenne. Cristal Habitat a expérimenté ces montages et l’étude d’impact d’Habitat et Territoire Conseil réalisé à partir de ces expérimentations a attesté de leur pertinence sociale, urbaine et économique.

Nicolas Gigot (*)

(*) Parcours professionnel :

Actuellement : NG Consultant, Consultant, manager de transition

2017/2023 : Cristal Habitat, Directeur général

2015/2017 : Chambéry Alpes Habitat : Directeur général

2011/2014 : Métropole du Grand Toulouse : Directeur général adjoint

2008/2011 : Nouveau Logis Méridional Groupe SNI : Directeur Général

 

 

 

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Publié par La Rédaction du Clairon de l'Atax

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